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針對黨內法規在依法治國中的作用進行簡要分析

來源: 樹人論文網 發表時間:2019-05-31 編輯:lunwenfabiao 瀏覽次數:
摘要: 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出:全面推進依法治國,總目標是建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家。關于中國特色社會主義法治體系
職稱論文發表

  《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出:“全面推進依法治國,總目標是建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家。”關于中國特色社會主義法治體系,《決定》進一步將其內容界定為五大分支體系:完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系,以及完善的黨內法規體系。黨內法規體系為什么構成依法治國法治體系的組成部分呢?黨內法規對于依法治國、建設社會主義法治國家究竟有什么重要作用?這是我們探討中國特色社會主義法治理論和法治道路需要認真研究和回答的基礎性問題。

廈門大學法律評論

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  一、黨內法規的含義及黨規與國法的關系

  什么是黨內法規?《中國共產黨黨內法規制定條例》所下的定義是:黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。

  從這個定義可知,黨內法規的制定主體包括中央、中央部門,省、自治區、直轄市黨委。“中央”包括中國共產黨全國代表大會、中國共產黨中央委員會、中央政治局、中央書記處、中央政治局常務委員會,以及中央紀律檢查委員會。“中央部門”包括中央組織部、宣傳部、統戰部、政法委員會等黨中央工作部門。在地方黨組織中,享有黨內法規制定權的只有省、自治區、直轄市黨委。市縣鄉鎮級黨委以及省級黨委的工作部門均沒有黨內法規制定權。

  黨內法規所規范的內容是“黨組織的工作、活動和黨員行為”。其具體調整范圍主要包括四個方面:其一,黨的組織建設。包括規范黨的各級各類組織的設置、機構、職權、相互關系、活動原則等;其二,黨的工作與活動。包括黨對自身管黨治黨的工作與活動的規范以及黨對領導國家改革與建設活動的規范。前者如關于黨的會議制度規范、工作報告制度規范、學習制度規范、黨風整頓制度規范等,后者如黨對國家經濟、文化、科學、教育等的領導體制規范、運作規范、程序規范等;其三,對黨員行為的規范,包括黨員的權利、義務、紀律和參加組織活動的要求等;其四,對黨組織和黨員、黨的領導干部的監督與問責,包括監督與問責機構、監督與問責范圍、監督與問責方式、監督與問責程序等。

  黨內法規具有什么性質?屬不屬法的范疇?這取決于如何界定“法”,如果依據我國過去很長時期使用的法學教科書關于“法”的定義——法是由國家制定和認可的行為規范,法必須具有“國家”的因素,黨內法規就難于歸入“法”的范疇。如果依據現代各國一般法學教科書或法學辭典對“法”的界定,認為“法”是調整社會關系和規范人們行為的一種規則,并非必然與“國家”相聯系。黨內法規就可以和應該歸入“法”的范疇。

  從調整社會關系和規范人們行為規則的角度界定法,法的制定主體不僅有國家,而且有社會和國際組織。因為人類在社會生活中形成了各種各樣的不同共同體。除了國家共同體以外,還有各種社會共同體,如政黨、行業協會、社會組織、團體等,還有各種國際共同體,如聯合國、WTO、WHO、歐盟、東盟等。每一種共同體都必須有調整其內外關系和規范其成員行為的規則,這些規則都構成廣義“法”的范疇,或屬硬法,或屬軟法。任何人類共同體,無論是國家共同體,還是社會共同體或國際共同體,都必然有相應的法規范——國家法、社會法或國際法的規范。黨內法規自然屬于這種廣義的“法”的范疇。

  法有硬法和軟法之分。黨內法規姓“法”,那它屬于硬法還是屬于軟法呢?這取決于如何確定硬法軟法的區分標準。一般認為,區分硬法軟法的標準是視相應法規范是否具有國家強制力,是否由國家強制力保證實施。根據這個標準,黨內法規應屬于軟法的范疇,因為保障黨內法規實施的是黨的紀律,而不是國家刑罰、行政處罰等國家強制力,對違反黨內法規的黨員或非黨員一般不能適用刑罰、行政拘留、罰款或查封、扣押等強制措施。但是中國共產黨的黨內法規也不完全等同于其他社會組織(如律師協會、醫師協會、注冊會計師協會等)、中國其他參政黨(如民革、民盟、農工民主黨等)或西方國家執政黨(如美國共和黨、民主黨,英國工黨、保守黨等)制定的軟法規則,中國共產黨是領導國家的黨,是直接行使一定國家公權力(如黨管干部、黨管軍隊、黨管意識形態等)的黨。因此,中國共產黨黨內法規也具有某些硬法的因素,某些黨內法規也可啟動一定的國家強制力保證實施。然而,盡管如此,黨內法規(簡稱黨規)并不等于國家法律(簡稱國法)。黨規與國法的關系表現在下述五個方面:

  其一,黨規在憲法、法律之下,不能與憲法、法律抵觸。《中國共產黨章程》明確規定,黨必須在憲法和法律范圍內活動。《中華人民共和國憲法》也規定,一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。這里的“各政黨”,當然包括中國共產黨;這里的“任何組織”,當然也包括中國共產黨。根據《黨章》和《憲法》的這些規定,毫無疑問,黨規在國法之下,黨規必須服從國法,黨內法規做出的任何規定,都不得與憲法和法律相抵觸。這是黨規和國法的關系的基本定位。

  其二,某些黨規可先于國法,其在實施一段時間之后可轉化為國法。由于國法的穩定性高于黨規,國法制定的程序嚴于黨規,故某些事項,在制定國法條件尚不成熟或國家立法任務太重,一時難于列入國法立法議程時,可先制定黨規,待黨規實施一段時間,國法立法條件成熟,再將黨規轉化成國法。例如,《國家公務員暫行條例》1993年才制定,《公務員法》更是只在2005年第十屆全國人大常委會第十五次會議才制定,此前國家公職人員錄用、考核、任免、調動、交流、培訓等許多事項都是由黨規規定的。就是現在,公務員特別是作為黨政領導干部的公務員,其監督問責和有關生活待遇等許多事項,仍是由黨規規定,它們轉化為國法可能還尚需時日。又如,目前關于新聞、出版、宣傳、文化乃至基層政權建設,如村務公開、廠務公開、政務公開等許多事項,國家尚未制定法律。這些領域的相應事項現在均由一定的黨內法規或黨內規范性文件規定,待今后國家立法條件成熟后,這些黨內法規和黨內規范性文件必然作為國法立法的基礎。

  其三,某些黨規可嚴于國法。前已述及,黨規應遵循國法,不得與國法相抵觸。但是某些黨規可以嚴于國法。“嚴于”并非違反,并非抵觸。“嚴于”是黨規對黨員提出比法律更高的要求。例如,《黨章》要求黨員吃苦在前,享受在后,在一切困難和危險的時刻挺身而出,英勇斗爭,不怕犧牲。這些要求就比《憲法》對一般公民的要求——遵守公共秩序、尊重社會公德要高。當然,“嚴于”也是有法律界限的,突破法律界限就不是“嚴于”,而是違反和抵觸。“嚴于”的法律界限就是黨員作為公民的基本權利和義務,黨規不能減損黨員作為公民的基本權利,不能增加黨員作為公民的義務。例如,國法規定公民某種違法行為不受行政拘留或罰款處罰,黨規即不能對黨員相應違法行為做此規定;國法規定公民實施某種經營行為享受減免稅待遇,黨規即不能要求黨員實施某種經營行為時放棄減免稅待遇乃至增加納稅。黨規如作這樣的規定就不是“嚴于”國法,而是與國法相抵觸。

  其四,一般黨規只適用于黨內而不適用黨外。黨規通常規定的是有關黨的組織、活動的事務和規范黨員的行為,因此一般只適用于黨內而不適用于黨外。例如,黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》,以及此前黨中央發布的《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》等就只適用于黨內而不適用于黨外。

  其五,某些黨規既適用于黨內也適用于黨外。由于中國共產黨不是一般的政黨,也不是一般的執政黨,而是領導整個國家事務的執政黨,所以它不僅運用黨規規范黨內事務,它有時也會運用黨規同時調整國家事務。例如,《黨政機關厲行節約反對浪費條例》第二條規定,該條例不僅適用于黨的機關,而且適用于人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關以及工青婦等人民團體和參照公務員法管理的事業單位。《黨政機關厲行節約反對浪費條例》規定的內容包括公務用車、公務接待、公款出國的條件和標準,會議費開支的范圍和標準、辦公用房的要求和標準等。這些規范、規則黨內黨外一體適用。又如,《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》第二條也明確規定其適用范圍包括黨政機關所有領導成員。不論這些領導成員是中共黨員,還是非中共黨員。只要其具有該《暫行規定》規定的失職、瀆職或決策失誤等情形,均依《暫行規定》規定的范圍、方式和程序問責。

  二、黨內法規與依法治國的“法”與“治”

  我們討論黨內法規與依法治國的關系,必須首先研究依法治國的“法”與“治”的含義:“法”包括哪些規范?黨內法規是否位列其中?“治”的主體是誰,中國共產黨在治的主體中處于何種地位?“治”的對象包括哪些組織、個人和事物,中國共產黨是否位列其中?

  依法治國的“法”首先包括“國家法”——國家機關制定或認可的狹義的法,如法律、法規、規章等,也包括“社會法”——社會組織、團體制定或認可的廣義的法,如律師協會、醫師協會、注冊會計師協會制定的規則或村民委員會、居民委員會制定的村規民約、居民公約等。黨內法規屬于社會法的范疇,但也具有一定的國家法因素,因為中國共產黨不是一般的社會組織,其要對整個國家事務實施領導和行使一定的國家公權力(如黨管干部、黨管意識形態等)。黨內法規無疑構成依法治國的“法”的重要組成部分。

  依法治國的“法”既包括“硬法”——由國家強制力保障實施的法,如以刑罰、行政處罰、行政強制或民事責任條款保證實施的法,也包括“ 軟法”——不是以國家強制力,而是以組織紀律、道德、輿論、理性等軟約束力或激勵、引導機制保證實施的法。黨內法規基本屬于軟法,但有的黨內法規也具有一定的硬法因素。

  依法治國的“法”既包括制定法(成文法)、也包括非制定法(不成文法),如憲法慣例、公共治理慣例、法律基本原則等。黨內法規屬于制定法,但黨內法規也不斷將非制定法、不成文法的憲法慣例、公共治理慣例、法律基本原則等轉化為黨規條文和融入黨規文本。例如黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》規定,暢通黨員參與討論黨內事務的途徑,拓寬黨員表達意見渠道,營造黨內民主討論的政治氛圍。健全黨內重大決策評估和征求意見等制度。……推進黨務公開,發展和用好黨務公開新形式,使黨員更好了解和參與黨內事務。這些成文規則就是參與民主、正當法律程序、公開透明和知情權等原為不成文法律原則的轉化和融入。

  依法治國的“法”既包括“既成法”,即已經成熟定型的法,如全國人大和全國人大常委會制定的法律,國務院制定的正式實施的行政法規,享有立法權的地方人大和地方人大常委會制定的正式實施的地方性法規等,也包括“正在生長的法”,如改革過程中尚未成熟定型,先在一定地區、一定部門試行的探索性法規、規章或規范性文件。黨內法規既有“既成法”,也有“正在生長的法”。相對于國家法律法規,黨內法規中“正在生長的法”比重較大。如《中國共產黨黨組工作條例(試行)》《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》、中共中央政治局《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》等,都是“正在生長的法”。黨內法規無論是“既成法”,還是“正在生長的法”,都可在依法治國中發揮相應的作用。依法治國的“法”與依法治國的“治”有著密切的聯系。依法治國的“治”首先涉及“治”的主體,其次涉及“治”的對象。

  依法治國“治”的第一主體是人民群眾。人民群眾首先通過民主選舉,產生各級人民代表機關,通過人民代表機關產生一府兩院治理國家;人民群眾同時通過組成各種社會共同體——社會組織、團體、行業協會、基層自治組織等,直接或參與治理國家。人民代表機關及由人民代表機關產生的國家機關可以通過制定“國家法”治國,人民直接組織的社會共同體可以通過制定或自發形成“社會法”治國。

  作為國家執政黨的中國共產黨當然也是依法治國的“治”的主體。中國共產黨是人民群眾中的先進分子和精英階層,它接受先進科學理論的指導,代表最廣大人民群眾的意志和利益,在整個治國進程中擔負領導責任。作為依法治國的領導者,它發揮領導作用的重要途徑之一即是制定發布黨內法規,通過黨內法規規范黨的執政行為實現依法治國。依法治國“治”的對象是“國”,即國家經濟、政治、社會、文化和生態環境。既包括經濟、政治、社會、文化和生態環境運作的體制、機制和制度,也包括經濟、政治、社會、文化和生態環境運作的活動。在對所有這些對象、客體進行治理的過程中,黨內法規可以發揮全方位的作用,特別是在對國家政治、社會的治理中,黨內法規可以發揮特別重要的作用。就政治而言,執政黨即是政治的核心環節,一個國家,把執政黨治理好了,政治清明的問題至少解決了一半。就社會而言,執政黨雖然具有一定的國家因素,但基本性質屬于社會,所以社會治理當然包括執政黨的治理。又由于中國共產黨對整個社會所具有的領導地位,從嚴治黨更構成了法治社會建設的基本保障,而從嚴治黨沒有完善的黨內法規體系是不可想象的。

  三、黨內法規在依法治國中作用的領域

  黨內法規作用于依法治國的領域主要有三:一是執政黨自身領域。在這一領域,黨內法規通過規范黨組織和黨員的行為,建設法治執政黨,通過法治執政黨領導依法治國,推進法治國家、法治政府和法治社會建設;二是執政黨直接行使相關國家公權力的領域。在這一領域,黨內法規通過規范執政黨直接行使相關國家公權力,為執政黨的執政行為——黨管干部、黨管軍隊、黨管意識形態等直接提供“法”的依據,保證執政黨依法執政;三是執政黨領導國家的領域。在這一領域,黨內法規為實現執政黨領導國家的地位和作用,直接或以與政府聯合發文的形式就國家經濟、政治、社會、文化、生態環境等事務作出規定,推動國家相應事業的改革、創新和發展。

  (一)規范執政黨的行為,建設法治執政黨,通過法治執政黨領導依法治國,推進法治國家和法治社會建設規范執政黨自身的行為,建設法治執政黨,是黨內法規推進依法治國最主要和最重要的作用。中國共產黨是整個國家的領導核心,因此,要建設法治中國,首先必須將中國共產黨建設成法治執政黨。執政黨如果不實行法治,整個國家的法治便無從談起。在當下,推進執政黨的法治建設,黨內法規亟須完善執政黨下面四個方面的制度。

  一是黨內民主制度。黨內民主的重點是決策民主、選人用人民主和選舉民主。為此,有必要抓緊制定“黨內民主決策條例”“黨內選人用人條例”“黨內選舉條例”。“黨內民主決策條例”重點規范黨中央和各級黨委決策的民主程序,保證重大決策有黨員或黨員代表的廣泛參與,有對黨內、黨外專家意見的廣泛咨詢和聽取,最后由黨的相應組織(中央委員會、政治局或政治局常委會,地方黨委全委會或常委會、黨組等)集體討論決定,而不是由個人拍板決定,以確保決策的民主性、科學性和防止恣意、任性決策可能給黨和國家造成的重大損失。“黨內選人用人條例”重點規范黨內干部選拔任用的民主程序,保證黨組織各級各類干部的選拔任用都聽取廣大黨員和黨外群眾的意見,都經過黨的組織部門的全面和公正考察,都經過相應黨委全委會或常委會集體審議決定,防止“一把手”等個別領導干部私自決定干部的選拔任用和由此導致的買官賣官。“黨內選舉條例”重點規范黨內選舉的民主程序,包括協商產生候選人,選舉人對候選人基本情況、基本觀點和主張的了解,以及適當擴大差額選舉的程序和制度,以保證黨內選舉真正體現選舉人的意志,保證選舉的真實性,防止侵犯黨員選舉權和被選舉權的現象,防止拉票賄選的現象。

  二是黨務公開制度。黨務公開包括黨務的靜態公開和動態公開。黨務靜態公開主要指黨務的信息公開,包括黨的組織、機構、職能,黨的領導干部的分工、權限與責任,黨的工作制度、活動程序、黨內法規和其他規范性文件等信息的公開;黨務動態公開主要指黨的會議、黨的活動的公開,包括各級黨的代表大會、黨的中央全會、各級黨委全委會或常委會,除需要特別保密的外,可向一定范圍的黨員乃至公眾開放,黨員、黨員代表或社會公眾可申請旁聽,并允許媒體記者采訪報道。為此,有必要制定“黨務公開條例”,明確規定黨務公開的原則、范圍、方式、程序以及相應的監督和責任。

  三是黨的領導干部家庭財產等個人有關事項的申報、核查和公示制度。這一制度包括三個環節:第一環節是申報,這一環節的成效取決于第二和第三環節:核查和公示。沒有核查,申報的真實性就難以保障。對于一個有著幾千萬黨員、幾十萬領導干部的大黨來說,全面核查的工作量也許太大,可以通過兩個辦法取代。一是進行一定比例(如20%)的抽查;二是進行互聯網經常性監控。將紀檢、組織部門的電腦與銀行、不動產登記機構、證券交易所等機構的電腦聯網,隨時掌握領導干部及其家人的財產信息,為核查提供準確的數據基礎。第三環節的公示尤其重要。只有公示,才能對腐敗起到最大的震懾作用。當然,在目前的條件下,全部公示所有領導干部家庭財產等個人有關事項可能存在一定風險,不一定適當。可以考慮先從下面三部分人開始:一是經核查,發現個人申報的情況有較大虛假成分的;二是擬晉升職務的;三是已任省部級以上高層職務的。領導干部家庭財產等個人有關事項的申報、核查和公示制度對于建設廉潔執政黨和法治執政黨特別重要,甚至是必不可少的。對此有必要制定專門的黨內法規加以規范。

  四是黨內監督制度。對于黨內監督,十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》規定了多項先后在黨內實施并取得了較好成效的制度。如層級監督制度、職能監督制度、紀檢監督制度、民主生活會制度、檢舉揭發制度、紀檢派駐制度、巡視制度等。但僅有這些制度還不夠,還需要建立常態化的工作報告審議制度、質詢制度、罷免制度等。筆者曾經在多個場合提出,在現在五年召開一次的黨的代表大會之外,另設立一年一次的黨的代表會議制度。黨的代表會議規模小于黨的代表大會。依便利原則,可以由各級人大代表中的共產黨員組成。召開時間可在每年“兩會”后。在黨的代表會議上,黨委和黨委主要工作部門(組織部、紀委)應向黨的代表會議報告工作,代表會議的代表對之進行審議。代表在審議過程中可以對黨委和黨委主要工作部門的工作提出批評和質詢,黨委和黨委主要工作部門的負責人應對批評和質詢予以答復。黨代表對答復不滿意,可以對相應負責人啟動罷免程序,由代表會議相對多數代表或三分之二以上多數代表通過罷免決定,報上級黨委備案。只有建立這樣常態化的監督制度,黨廉潔執政和依法執政才有嚴格的保障。為此,有必要制定相應的黨內法規予以規范。

  (二)規范執政黨直接行使相關國家公權力,為執政黨黨管干部、黨管軍隊、黨管意識形態等執政行為直接提供“法”的依據,保證執政黨依法執政中國共產黨是不同于西方國家政黨的執政黨,直接行使相關的國家公權力,如黨管干部、黨管軍隊、黨管意識形態等。依法治國要求執政黨依法行使這些國家公權力。依法首先是依國法,如黨管干部要依《公務員法》等法律法規,黨管軍隊要依《國防法》等法律法規,黨管意識形態要依有關新聞、出版、網絡、宗教信仰等方面的法律法規。依法其次是依黨規,要通過黨內法規具體規范黨行使這些公權力的行為,并通過黨內法規對直接行使這些公權力的黨員公務員和非黨員公務員提出要求。

  例如,前文提到的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》即明確規定其適用范圍包括黨政機關所有領導成員。不論這些領導成員是中共黨員,還是非中共黨員。只要其具有該《暫行規定》規定的失職、瀆職或決策失誤等情形,均依《暫行規定》規定的范圍、方式和程序問責。又如,中共中央政治局《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》即不僅適用于黨的領導干部,而且也適用于國家機關的領導干部。其內容包括改進調查研究、規范出行與接待、精簡會議活動、改進文風、規范出訪活動、改進警衛工作、嚴格文稿發表、厲行勤儉節約等,這些規范、規則黨內黨外干部均一體適用。

  (三)為實現執政黨領導國家的地位和作用,直接對一定國家事務作出規定,或以與政府聯合發文的形式就一定國家事務作出規定,推動國家相應事業的改革、創新和發展中國共產黨對整個國家事務實施領導,但這種領導不是恣意和任性的,它既要嚴格遵循國法,在憲法和法律范圍內活動,又要通過黨內法規對各項領導行為實行規范,通過黨內法規實現其領導地位和作用。如《中國共產黨黨組工作條例》規定,黨組設立于中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織、社會組織和其他組織的領導機關。黨組在所設立的機關、團體、組織中發揮領導核心作用。同時,黨組在發揮領導核心作用時要與本單位領導班子依法依章程履行職責相統一,把黨的主張通過法定、民主程序轉化為本單位領導班子的決定。

  在規范黨領導國家、推動依法治國的領導行為領域,中共中央單獨發布的,或者中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布的具有準黨內法規性質的決定、綱要、指導意見等有著重要的地位和作用。例如,2013年中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》、2014年中共十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》等的作用是全方位的。

  而1998年中共十五屆三中全會通過的《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》、1999年中共十五屆四中全會通過的《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》、2015年中辦和國辦聯合發布的《法治政府建設實施綱要》《關于全面推進政務公開工作的意見》等的作用則是一定相應領域的。然而,不管這些黨內法規或準黨內法規規范調整的是哪一方面或哪一領域的國家政務,都是執政黨領導國家作用的法治化的體現。

  四、黨內法規作用正確發揮的保障條件

  從前面的論述可知,中國共產黨黨內法規對于依法治國具有極為重要的作用。但是這種作用的發揮不是自然而然的,而是有賴于一定條件的保障。如果缺少相應的條件,黨內法規對于依法治國不僅不能起正向的促進作用,還可能起反向的促退作用。那么,黨內法規對于依法治國作用正確發揮需要哪些保障條件呢?筆者認為主要有下述四項。

  (一)確保黨內法規制定的民主性、科學性和規范性

  黨內法規作用正確發揮的首要條件是確保黨內法規制定的民主性、科學性和規范性。為加強黨內法規制定的民主性,我們需要采取以下三方面的措施:一是提高一般黨員乃至社會公眾對黨內法規制定的參與度。大多數黨內法規的制定都應該通過互聯網或座談會的形式征求一般黨員乃至社會公眾的意見,某些黨內法規涉及黨員和社會公眾的切身利益的,還應該通過聽證會的方式聽取相對人的意見;二是明確黨內法規制定的權限劃分,重要的黨內法規應通過中央全會制定(如《中國共產黨黨內監督條例》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》這兩個重要黨內法規就是由十八屆六中全會制定),最重要的黨內法規應通過黨的全國代表大會制定;三是完善黨內法規制定機關的審議程序。審議不能走形式、走過場,參加審議的黨的會議的成員均必須暢所欲言,進行無拘束的討論或辯論,使相應黨內法規最大限度地反映全體黨員和全體人民的意志。

  為加強黨內法規的科學性,有必要采取以下三項措施:一是黨內法規在立項時應進行必要性、可行性、風險性和成本效益的論證,必要時可召開黨內外相關專家的論證會,充分聽取各方面的意見和異議,使法規內容盡可能反映實際和符合規律;二是在起草過程中有針對性地展開調查研究,充分了解實踐中存在的真實問題,使所制定的法規有的放矢,有效解決問題;三是在法規制定實施一定時期后委托第三方進行立法后評估,掌握法規的實施效果,隨時進行必要的修改完善。如發現法規完全不適應發展了的情況時,應及時予以廢止。

  為加強黨內法規的規范性,有必要采取以下三項措施:一是健全黨內法規制定機構,適當多配備一些既懂國法又懂黨規的高層次法律人才;二是加強對黨內法規制定機構工作人員的系統培訓,使之全面掌握黨內法規制定的理論和技術知識;三是抓緊制定和完善黨內法規制定技術規范,使黨內法規的制定有法可依、有規可循,以保證黨內法規的制定質量。

  (二)確保黨規與國法的統一性、協調性要正確發揮黨內法規對于依法治國的正面的積極作用,必須確保黨規與國法的統一性、協調性。為此,有必要采取以下三個方面的措施:其一,建立黨內法規合憲、合法性事前審查制度。黨內法規在起草完成后和提交審議前應先交黨內專門法制機構進行合憲、合法性審查。對合憲、合法性存在瑕疵的法規草案應退回起草機構修改后再提交審議;其二,建立黨內法規合憲、合法性事后審查制度。黨內法規在審議通過和進入實施后,任何黨組織和黨員發現有違憲、違法的情形,均可向中央法制機構申請審查。是否啟動審查,審查結果如何,中央法制機構均應向審查申請人反饋和以一定方式向社會公開;其三,在全國人大設立統一的違憲審查機構,任何機關、組織、個人認為任何黨內法規違憲、違法,均可向全國人大違憲審查機構申請審查。是否啟動審查,審查結果如何,全國人大違憲審查機構均應向審查申請人反饋和以一定方式向社會公開。

  (三)健全黨內法規的實施和監督機制黨內法規作用的正確發揮,不僅在于制定環節,更在于實施和監督環節。因此,必須特別注重通過下述措施健全黨內法規的實施和監督機制:其一,任何黨內法規在制定時,即應明定相應法規的執行實施機構,規定相應機構的法定職責和執行要求。其二,加強黨的紀律檢查機構和法制機構對黨內法規執行實施情況的定期和不定期檢查,對檢查中發現的問題,應以一定形式在黨內通報或黨內黨外同時通報。其三,對于違反黨內法規的黨員和黨的領導干部,應根據《中國共產黨紀律處分條例》嚴格執紀,追究紀律責任。

  (四)提高黨的各級領導干部運用法治思維和法治方式治國理政的能力

  黨內法規能否發揮以及能否正確發揮其應有的功能和作用,關鍵在于黨的各級領導干部是否具有法治思維,這些“關鍵少數”是否真正有意愿運用法治方式治國理政。因此,要保證黨內法規切實發揮其應有的功能和作用,就必須下大力氣培養黨的領導干部的法治思維和依國法黨規辦事的意識和意愿。為此,需要做以下三個方面的工作:其一,各級黨委和組織部門嚴把選人用人關,注重提拔和使用善于運用法治思維和法治方式治國理政的干部,絕不重用法治意識薄弱、偏好人治的干部。其二,加強對黨的各級領導干部關于黨內法規知識和理論的培訓,提高其運用黨內法規解決實際問題的能力。其三,完善黨的領導干部的政績考核制度,將嚴格遵守和認真執行黨規作為政績考核重要內容之一。只有切實做到以上三點,我們黨的各級領導干部才能不斷提高黨內法規意識,黨內法規也才能在依法治國,建設法治國家的偉大工程中真正發揮其應有的作用。

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